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政府融资平台的问题与规范

作者:大学生就业创业服务网 时间:2019-03-18 点击次数:1704


 

所谓政府融资平台,是指中央和地方实行“分税制”改革后,地方政府为推进本地发展规划,需要筹集大量的建设资金,但国家预算法规和贷款通则等不允许地方政府直接举债,由此成立的以政府信用为背景、通过各种渠道融资搞建设的国有独资公司。它是中国经济发展特定阶段的产物,是普遍存在的事物,它在优化资源配置,促进经济增长,服务改善民生等方面发挥了积极作用。但是,多数平台公司市场化改制进程较慢,业务仍然主要集中在基建投资方面,偿债能力不足,仍有增加地方债务风险的隐患。因此,重视和解决政府融资平台存在的问题,规范其发展,已是十分迫切、非常重要。

  政府融资平台存在问题

  (一)自身定位与发展目标偏差,平台公司面临两难选择。从目前来看,绝大多数地方融资平台在形式上属于公司制,但由于各自设立的背景和目标都具有特殊性,实际来看缺乏自主和独立,很大程度上只是政府的一个资金输出部门,不具备独立经营、自负盈亏的能力,无法满足《公司法》中有独立财产、独立组织、独立责任承担能力等要求。

  (二)平台公司资产负债比率高企,增加了改制转型难度。多年来的快速发展导致平台企业偿债能力不足,风险隐患加大。企业资产负债率普遍较高,缺乏长期偿债的能力,加大银行金融风险,一旦与政府担保完全切割,可能会出现缺乏资产信用而失去继续融资能力。据调查,绝大多数平台公司的资产负债率在60%~80%之间,有的甚至在100%以上,实质上已经资不抵债。另外,从调查来看,由于政府融资平台基本上是土地资产作价,非经营性市政资产抵充,导致融资平台公司流动性普遍较低,短期融资能力较差,更多的是依托政府信用背书,进行银行贷款。和政府间这种错综复杂的关系,造成平台企业内部转型动力不足,增加转型难度。

  (三)改制前后的业务变化不大,仍有增加地方债务风险。改制前后的平台公司经营范围没有明显变化,其业务主要集中于城市基础设施和社会公用事业建设、国有资产投资及运营管理等。例如,受财预(2017)50号和(2017)87号文件的影响,除棚改外的政府购买服务贷款几乎全部暂停,调查发现,2017年至2018年被调查的平台公司新开工项目主要是棚户区改造项目及城区建设基建类项目,现金流大、回报率高的项目仍然很少。另外,虽然融资平台的债务没有纳入预算内,但承担区域性重点工程和一般性工程,地方政府负有直接或间接的偿还责任,地方政府性债务的风险依然没有得到有效缓解,而且,平台公司存量债务在结构上存在严重期限错配,短贷长投现象严重,改制后如何化解仍是困难重重。

  (四)融资渠道单一,融资成本有所上升。2010年,国务院发文明确地方政府不能违规或变相为平台提供担保,2017年的财政部、人民银行等五部委联合发文明确要求金融机构为平台企业融资时,不得要求或接受地方政府以担保函、承诺函等任何形式提供担保。因此,改制后的融资平台的“隐形政府信用”正逐步降低,刚性“城投信仰”有望打破。而从地方政府融资平台的发展情况看,省、市一级地方投融资平台由于本身实力较强,信用级别较高,融资渠道也比较宽,但多数县级平台由于区域资源有限,所获得的政策支持也较小,承受风险的能力较弱,信用等级较低,不具备发债条件,融资渠道较窄。因此,随着政府担保退出,银行评估的风险有所增加,金融机构风险偏好下降,改制以后银行贷款利率有所提高,融资成本有所增加。

  规范政府融资平台的建议

  (一)明确转型方向,妥善处理各方关系。由于各自发展路径和现实基础不同,转型不能搞一刀切的模式。一方面,要明确转型后的发展方向:可以发挥其自身优势,成为国有资产经营主体和城市投融资主体;也可以在当前政府提倡发展PPP背景下,成为公私合作的重要载体;还可以加大产业布局,成为地方产业升级的引导者和推动者。另一方面,要处理好与政府的关系,由于政府既是城投公司的股东,又是平台公司的核心客户,因此平台既要重点理顺与政府的管理和业务关系,还要依靠自身定位争取获得政府方面的大力支持。

  (二)完善公司治理,尽快建立现代企业制度。一方面,作为独立的市场主体,平台公司应按照《公司法》《担保法》等的要求完善治理结构,按照法律规定建立股东大会、董事会、监事会,明确资本结构和股东构成,要按照现代企业制度的要求规范运作,加强高管人员的绩效考核,按照绩效决定高管人员的任免。另一方面,完善平台公司的内部决策程序,公司内部要建立起完善的项目投融资决策程序,每一项投融资行为都必须依法合规,保证融资规模与平台公司自身实力相匹配。

  (三)建立风险预警机制,提高偿付能力。对于原有存量债务,要妥善处理,尤其是公益性项目产生的债务,考虑通过债务置换、资产盘活、引入社会资本等方式灵活处理债务。平台公司方面,要构建完善的债务风险评价标准体系,关注本地经济发展动态、政府财政能力情况以及公司内部现金流情况、负债比、速动率等重要指标,分析潜在风险,提前制定相应风险化解预案。地方政府方面,应继续重视平台公司的转型发展,帮助平台公司提高资产质量,改制时要充分考虑其未来发展需要,保证其具备一定的盈利能力和偿债能力。金融机构方面,要加强对平台公司的监管,贷款前要严格审查其财务状况和债务偿还能力,根据平台公司的信用评价结果严格确定其授信额度,贷款发放后要做好跟踪,定期开展贷款审计、业务检查和风险评估。

  (四)实行多元化融资,充实平台资本实力。考虑到平台转型后,主营方向依然是政府项目,资金需求量大,项目回报时间长,资金周转慢,必将对运营造成了较大的压力。当融资平台有一定的运营能力和稳定的投资收入之后,平台公司可以创新融资模式,通过融资租赁、资产证券化、PPP等方式拓宽融资来源,缓解资金压力。但是在当前形势下,仍需坚持以银行贷款为主,但可以尝试发展PPP项目融资,尤其在目前政府上下提倡吸引社会资本以缓解政府债务压力的背景下,通过PPP模式等方式来继续完成基础设施建设和公用事业服务,打造公私合作平台,推动公司转型。

  (五)注重公共职能,严防地方债务风险。融资平台公司转型后,其业务肯定会按照性质划分为公益类和盈利类,或者二者混合类业务,虽然市场化改制是最终方向,但市场调节仍具有盲目性和自发性,毕竟融资平台作为地方重要国有企业,承担一定公共职能,因此必须加强监管,防止平台公司过度追逐私人利益,忽略公共利益。对此,地方政府应制定针对性的监管政策,对公益性业务注重成效管理,对于盈利性业务,尤其是涉及到国有资本运营的,侧重于财务监管,加强平台公司的审计。此外,对于改制后的平台公司,更应严格按照国务院和各部委要求,严禁向融资平台提供融资担保,不增加地方政府债务风险。

 

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